Порядок проведения правовой экспертизы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации

В соответствии с положением о Минюсте России, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13.01.2023 № 10 Минюст России проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Территориальный орган Минюста России (далее – территориальный орган) наделен полномочием по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является совершенствование и выработка практических навыков применения Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 87 (далее – Методические рекомендации).

Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Решаемые посредством экспертизы вопросы весьма разнообразны, поскольку их постановка определяется потребностями практической деятельности субъектов правоприменения.

Правовая экспертиза – это правовая оценка формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений на федеральном и региональном уровне, практику субъектов Российской Федерации, а также судебную практику в исследуемой сфере общественных отношений.

Результатом такого исследования является составление мотивированного экспертного заключения, которое в случае выявления в акте противоречий нормам Конституции Российской Федерации и (или) федерального законодательства направляется в орган, принявший акт.

Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в территориальный орган. При необходимости этот срок может быть продлен руководством территориального органа, но не более чем на один месяц (пункт 7 Методических рекомендаций).

Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер. Не проводится правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек.

В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, оценивается компетенция органа на принятие указанного правового акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания утратившим силу или приостановления действия правового акта.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения.

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае следует руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.

В ходе правовой экспертизы оценивается также соблюдение правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне. Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов (письмом Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 № вн2-18/490).

На республиканском уровне действует Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай», постановление Правительства Республики Алтай от 10.02.2009 № 21 «Об утверждении Правил юридико-технического оформления проектов правовых актов Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай и Правительства Республики Алтай», а также постановление Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай от 29.04.2008 № 20-52 «Об утверждении Правил юридико-технического оформления проектов законов Республики Алтай».

К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству можно отнести:

ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:

по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

иные.

Признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться:

отсутствие правовых оснований для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;

принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;

иные.

Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не рассматривается как противоречие федеральному законодательству. Выявленные пробелы в правовом регулировании отражаются в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.

Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее – главное управление).

В соответствии с пунктом 10 Методических рекомендаций повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в территориальный орган и в отношении которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.

Повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить в сроки, указанные в пункте 7  Методических рекомендаций, в следующих случаях:

- принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом;

- есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;

- по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по собственной инициативе;

- при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации, если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;

- в случае, если выводы экспертного заключения территориального органа пересмотрены главным управлением, то территориальному органу при согласии с выводами главного управления рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами главного управления - направить правовой акт для рассмотрения в Департамент конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления.

В случае принятия федерального закона или иного акта федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после принятия соответствующего федерального закона.

Согласно пункта 29 Методических рекомендаций при выявлении в правовом акте норм, противоречащих  Конституции  Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, нарушении требований юридической техники экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования.